化解地方政府隱性債務——政策梳理與模式解讀

                                    文/睿立方咨詢

                                    摘要:地方政府隱性債務問題是中央長期以來的重點治理方向,2017年開始國家政策層面正式以公開的政策文件指導地方政府化解隱性債務,中央的有關會議上也特別重視對地方政府隱性債務化解和處理問題。本文旨在從地方政府隱性債務相關的政策中梳理出國家治理債務的思路,在此基礎上再通過對部分地區的化債實踐中總結經驗與啟示。

                                    一、地方政府隱性債務的概念

                                    2017年7月召開的中央政治局會議上明確“有效規范地方政府舉債融資,堅決遏制隱性債務增量”,首次明確提到了“隱性債務”。公開的政策文件關于“隱性債務”的具體定義并沒有明確界定,但通過參看2018 年多地政府根據中央指引文件發布的 “隱性債務風險應急預案”相關文件,可以基本確定地方政府隱性債務是指政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務,主要表現為國有企事業單位(地方政府融資平臺為主)等替政府舉借,由政府提供擔;蜇斦Y金支持償還的債務;政府在設立政府投資基金、開展政府和社會資本合作(PPP)、政府購買服務等過程中,通過約定回購投資本金、承諾保底收益等形成的政府債務。

                                    二、規范隱性債務相關政策梳理

                                    2014年8月人大常委會表決通過了修改后的《預算法》,新法明確地方政府舉債的唯一合法方式就是發行地方政府債券;同年10月國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)(以下簡稱“43號文”),同樣明確地方政府可以適度舉債,但需采用政府債券形式,同時43號文還強調了“剝離地方融資平臺的政府融資職能,地方政府債務不得通過企業舉借,企業債務不得推給政府償還”。自此,“修明渠,堵暗道”的政府性債務管理制度逐步建立起來。

                                    但是許多地方仍存在違法違規或變相舉債,政策并不能一步到位預測到所有變相舉債方式。2016年6月29日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議上,國家審計署審計長劉家義在匯報《國務院關于2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》時提到,部分地區仍違規或變相舉債。審計署抽查發現,至2015年底,浙江、四川、山東和河南等4個省通過違規擔保、集資或承諾還款等方式,舉債余額為153.5億元。有的地方出現一些隱性債務,內蒙古、山東、湖南和河南等4個省在委托代建項目中,約定以政府購買服務名義支付建設資金,涉及融資175.65億元;浙江、河南、湖南和黑龍江等4個省在基礎設施建設籌集的235.94億元資金中,不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾現象。

                                    2017年財政部對地方政府違規舉債的問責力度加大,當年涉及被問責18個省份的市、區、縣級地方政府。同年,國家相關部門公開發布多個政策性文件,特別針對地方政府違法違規或變相舉債等會增加地方政府隱性債務的舉債行為進行規范約束。

                                    通過梳理相關政策可以發現,圍繞隱性債務的政策重點“控增化存”,即遏制隱性債務增量,化解隱性債務存量,主要通過對地方政府相關責任人加大問責力度、嚴格規范地方政府的舉債行為遏制隱性債務增量,嚴禁地方政府通過利用PPP和政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債、地方政府變相擔保等行為,同時還要求防范隱性債務資金鏈斷裂風險,允許金融機構按照市場化原則合理為地方政府融資平臺提供融資支持。

                                    三、部分地區化債思路梳理

                                    2018年三季度,財政部下發一系列文件指導地方政府做好地方政府隱性債務統計監測工作,其中《地方全口徑債務清查統計填報說明》要求結合本地區債務化解計劃,對逐筆債務制定化解安排。主要化債方式包括:安排財政資金償還;出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還;利用項目結轉資金、經營收入償還;合規轉化為企業經營性債務;通過借新還舊、展期等方式償還;采取破產重整或清算方式化解。而實際化債運作中,各地政府的化債政策不盡相同,但相同的是都采取了“組合拳”的化債策略,針對本地區的債務特點和難點對癥下藥。本文主要列舉以下五個地區的化債模式。

                                    (一)貴州模式

                                    貴州模式的特點是“國有擔保+債轉股+完善資本市場結構”。

                                    貴州省是我國地方政府債務風險較大的地區。據統計,截至2018年底,貴州省政府顯性債務余額為8849.81億,債務率已經超100%的警戒線,非標違約事件頻發, 2020年1月份,貴州省人民政府辦公廳發布《省人民政府辦公廳關于促進貴州資本市場健康發展的意見》,其中內容主要包括:一是完善地區擔保機制,對現有的擔保機構加大注資力度以提升其信用評級、組建新的混合所有制大型擔保機構在當地開展業務;二是促進地區債轉股業務的發展,積極培育省內地方資產管理公司,并引導各類基金參與債轉股;三是促進股票市場的多層次發展,給地區國企和民營企業提供更好的金融環境,促進其做大做強。

                                    貴州省意在通過對本地區資本市場的完善,增強地區的融資能力和抗風險能力,從而為地方政府以及地方融資平臺的債務化解提供支持。在化解地方政府債務的風險的過程中,不僅著眼于短期維系債務系統的正常運轉,還關注到長期對資本市場結構進行優化,促進直接融資市場發展。

                                    (二)陜西模式

                                    陜西模式特點是通過治理平臺公司債務來控制隱性債務。

                                    陜西省財政廳2018年8月發布的《關于推進我省融資平臺公司轉型發展的意見》規定:為支持轉型后公益類國有企業加快發展,各級政府及相關部門要對原融資平臺公司已形成的政府性債務進行清理剝離,確保融資平臺公司市場化轉型后輕裝上陣?梢岳斫鉃閷ζ脚_公司以空殼類清理、公益類的轉為國有企業以及“商業類”國有企業不再提供政府融資為主要抓手。從中央和地方的政策治理角度而言,目前的隱性債務形成的主要渠道之一就是通過無序的平臺融資形成的,所以通過對于地方政府投融資平臺的梳理,陜西模式間接達到管控水龍頭的目的。

                                    (三)山西模式

                                    山西模式的特點是“國開行貸款置換+資產整合+債務置換”。

                                    山西交通控投集團于2018年12月與國開行牽頭正式簽訂了《銀團貸款協議》,債務置換規模達到2600億元,平滑了山西交通控投集團的債務并且每年將減少利息支出30億元。該模式是把一些有自身現金流的資產通過重組,把政府隱性債務變為市場債務。本模式強調資產系統性的梳理整合能力,對現金流較為穩定的公用事業有一定程度的借鑒程度。山西模式同樣是著眼于對平臺公司的債務治理達到對隱性債務的化解目的。

                                    (四)鎮江模式

                                    鎮江模式的特點是通過國開行低成本貸款置換達到化債效果。

                                    鎮江每年由國開行提供200億左右的長期貸款,用低成本的貸款置換鎮江區域內高成本的隱性負債。目前,鎮江已有商業銀行落地案例,合作銀行為民生銀行,模式為通過新增貸款來置換存量債務中的非標融資,金額6.8億,期限5年,貸款利率為基準上浮15%。與山西模式的國開行貸款置換模式不同的是,鎮江模式中國開行化債更應視為一個商業行為,一是鎮江地處長三角腹地,發展潛力強大;二是有省級政府協調,整體經濟上可行,等于多了一層保障。

                                    (五)?谀J

                                    ?谀J降奶攸c是“壓縮經常性支出+盤活存量資產資源+債務置換”。

                                    ?谑姓2018年7月發布《?谑2018-2019年政府性債務化解規劃方案》,計劃通過加快推進十二個重點產業發展、發展總部經濟、做強本地實體經濟等措施,發展經濟做大做強債務率分母;控增量、降存量多措并舉管控和調優債務率分子,2年內消化政府性債務余額269億元,在2019年年底前將全市和市本級政府債務率風險指標控制在警戒線以內。

                                    2018年,?诰唧w實施了四方面舉措:一是壓縮經常性支出,統籌新增財力,償還到期債務,?谑型ㄟ^以上方式籌集了14億元償債。二是盤活存量資金資產償還存量債務,全年從盤活的存量資金資產中安排 16億元償債。三是盤活土地資源,加大土地出讓力度,籌集資金償還債務,全年完成土地出讓收入 295億元,在保障省市重大項目建設之后,籌集80億元用于償債。四是加快債務置換,優化債務結構,節約利息支出,通過債務置換后可相應核減項目貸款付息形成的債務約20億元。

                                    四、關于隱性債務化解的經驗啟示

                                    (一)各地區化債思路總結

                                    在開展隱性債務化解工作時,各地區的政策思路可以總結概括為以下幾點:

                                    一是促進城投平臺的市場化轉型,化解平臺公司債務是化解隱性債務的關鍵,要實現政府投融資方式的根本改變,借助市場化力量開展基礎設施建設;二是借助國開行低成本貸款進行債務置換,將債務以“短期”換“長期”,以“高成本”換“低成本”。三是全面系統摸查隱性債務和可利用的財政資源;四是加強多層次資本市場建設,提高地區抗風險能力;五是充分盤活當地存量資產資源,注重國有企業在化債階段的重要性,促進國有資本保值增值,為債務化解提供資金來源。

                                    (二)隱性債務化解啟示

                                    各地區在探索化債思路的同時,也根據當地的實際情況形成了因地制宜的化債政策,積累了一定的實踐經驗和教訓,其他地區今后在借鑒經驗時應充分總結吸收,總的來看,化解隱性債務的啟示可以總結為以下三點:

                                    第一,嚴控新增隱債是化債的大前提。政策對嚴控地方隱性債務新增的總體原則不會變,也只有控制了隱性債務增量,才能談化解存量的思路。

                                    第二,重點解決隱性債務如何償還問題。針對財政部提到的六種化債償還方式中,有三種可行性較高,其一是通過財政預算資金償還,其二是出讓土地、房產及經營性國有資產權益償還,其三是通過借新還舊、展期等方式償還。其余三種化債方式的操作可行性較低,如利用項目結轉資金、經營收入償還方式,在具體操作中由于項目現金流缺乏、期限不匹配等問題適用性有限;剩下的轉化為企業經營性債務和對債務單位進行破產重整兩種方式對地方城投公司的要求和影響較大,可行度比較低。具體六種方案的分析見表2。

                                    表2.png

                                    第三,債務平滑十分必要。存量地方政府隱性債務的規模龐大,而政府和負債企業支付能力有限,因而用“時間換空間”的債務平滑措施十分必要。對于債權債務關系清晰、對應資產清楚、項目具備財務可持續性、化債方案明確、短期償債流動性壓力較大的到期債務,可適當采用延長債務期限或債務置換的方式化解。

                                     本文為睿立方咨詢原創,轉載請聯系:marketing@cnricc.com。

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