談新時期鄉村振興戰略下的城投作為

                                    文/許宏宇

                                    摘要:在國家大力實施鄉村振興戰略的背景之下,“三農”發展不僅是國家政策的關注點,更是城投公司拓寬產業鏈、積極尋求轉型發展的重要發力點。作為一直以來我國城鄉建設和地方經濟發展的“中堅力量”,城投公司將在鄉村振興這幅美麗巨制中繪就濃墨重彩的一筆。

                                    “農,天下之大業也”。農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題。實施鄉村振興戰略事關全國億萬農民的幸福感與獲得感,事關全面建成小康社會全局,也是我國社會主義制度優越性的切實體現。鄉村興則國家興,鄉村衰則國家衰。順應國家經濟社會發展趨勢和城鎮化發展規律,十九大報告首次提出實施鄉村振興戰略,這在我國城鄉發展史上具有劃時代的里程碑意義。

                                    在國家大力實施鄉村振興戰略的背景之下,“三農”發展不僅是國家政策的關注點,更是城投公司拓寬產業鏈、積極尋求轉型發展的重要發力點。作為一直以來我國城鄉建設和地方經濟發展的“中堅力量”,城投公司將在鄉村振興這幅美麗巨制中繪就濃墨重彩的一筆。

                                    一、鄉村振興政策的發展脈絡

                                    2017年10月18日,習近平總書記在十九大報告中提出實施鄉村振興戰略。

                                    2018年6月,黨中央印發《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》,明確鄉村振興的總體要求、基本原則、發展目標和具體內容。

                                    2018至今連續4年的中央一號文件也都是以“鄉村振興”為主題,持續對“三農”工作進行全面擘畫和部署。

                                    2021年中央一號文件中指出,目前我國脫貧攻堅戰已經取得全面勝利,脫貧攻堅取得顯著成效。2021年2月25日“國家鄉村振興局”的正式掛牌也標志著我國“三農”工作進入了全面開展鄉村振興、鞏固拓展脫貧攻堅成果的新階段。

                                    二、城投參與鄉村振興戰略的現狀分析

                                    近年來,各地城投公司大力落實國家鄉村振興戰略,積極開展各項相關業務,以“鄉村振興”“農業投資”等為名的地方政府下設國有企業也如雨后春筍般涌現。2021年之前,城投公司開展鄉村振興業務的重點為脫貧攻堅,主要是對區域內鄉村地區的基礎設施建設以及人居環境改善。

                                    縱覽各地城投公司實施鄉村振興戰略的實際案例來看,各級地方政府高度重視“三農”問題,大力實施鄉村振興戰略以發揮其助力區域經濟和社會發展的重大作用,因此大多采取新設國有企業主體模式,即“鄉投或農投”類城投公司獨立開展各類鄉村振興相關業務,在具體的管理和運作方式上,要么與傳統的綜合性城投公司“同級”平行管理和運作,要么作為綜合類城投的重要業務板塊之一(母子公司關系)存在。誠然,由于政府支持力度,區域資源稟賦以及市場化轉型深度等差異的存在,各地城投公司參與鄉村振興戰略的水平參差不齊。

                                    在業務具體操作上,通常以園林綠化或土地整治業務板塊開展運作;市縣城投公司的園區招商引資業務部分延伸至農村地區產業園;部分城投公司還根據地方特色打造農文旅產業,將鄉村景點進行包裝升級,開發配套相關商業設施。除上述業務之外,農村金融投資業務、農業生產設備制造、農產品加工銷售等業務,城投公司大多通過間接投資的方式參與其中。

                                    三、城投實施鄉村振興戰略的內在邏輯

                                    “三農問題”一直是中國經濟改革的頭等大事,正如文章開篇所言“實施鄉村戰略,事關全國億萬農民的幸福感與獲得感,事關全面建成小康社會全局”。而國有企業屬于全民所有,履行社會責任,是國企與生俱來的屬性。尤其是,國企在此次新冠肺炎疫情防控中和穩定經濟社會發展中所展現出的重大使命與責任擔當,已充分展示了中國特色現代國有企業制度的優勢。三農產業雖然是政策支持的風口,但囿于多種因素涉農項目很難落地、投資回收期長、且大多是“不賺錢”的項目,然而作為地方大型國有企業和市場化投融資主體,履行社會責任優于經濟責任,助力國家鄉村戰略,城投責無旁貸。

                                    鄉村振興戰略作為新時代“三農”政策的頂層設計,筆者認為在新的歷史發展階段實施鄉村振興戰略,其核心內涵至少應包括以下兩個層面:其一,實施鄉村振興意味著要重塑城鄉關系,提高農業生產率和農村市場化程度,走城鄉融合發展之路。城鄉融合的關鍵是生產要素的流動與結合,喚醒農村沉睡的資金、資源和資產,實現資本、技術、企業家和土地的結合,提高生產要素效率,釋放改革紅利。其二,鄉村振興戰略的實施旨在加強和擴大鄉村基礎設施建設。一是財政性建設資金要向農村傾斜,調整國家建設資金的投向和結構,加大農村基礎設施建設,改善貧困地區生產生活條件。二是要加強對農村飲水安全、電網、公路、危舊房改造等小型基建投入,加強生態環境保護與建設。而“城市建設”一直都是城投的傳統主業,做大做強核心主業的思路永不過時。從實現城投市場化轉型發展的角度,開疆拓土擴大地理版圖,走省市縣區鎮村的“跨區域發展”之路將成為城投的不二選擇。這自然會帶來城投主業由“城市建設”向“城鄉建設”的轉變,尤其是在上述核心內涵之下,這一發展思路更是充分迎合了新時期我國大力推進新型城鎮化和鄉村振興的戰略舉措。雖然一字之差但帶給城投的將是無限的發展空間。

                                    四、城投響應鄉村振興戰略的重要舉措

                                    (一)以項目策劃和產業運作為基

                                    鄉村振興,產業興旺是重點。發展鄉村產業,城投要順應經濟社會發展規律,以滿足市場需求為導向,以鄉村資源、產業基礎、人文歷史等優勢為依托,以項目策劃和產業運作為要,在繼續從事傳統農業農村基礎設施建設、土地整理和增減掛業務的同時,集中主要精力因地制宜地選擇適合本地的項目和產業類型。農業農村部農村合作經濟指導司張天佐司長曾提出鄉村產業應涵蓋“現代特色農業、農業生產性服務業、農村生活性服務業、鄉村傳統特色產業、農產品加工業、休閑農業和鄉村旅游、鄉村建筑業、鄉村環保產業、鄉村文化產業”等9類產業。

                                    具體的,有以下幾種經典實施途徑可供參考。首先,城投應以產業提升為基礎,采取規模集群、一二三產融合開發的思路,集中連片規劃建設開發高標準農田項目,同時考慮融入農業新科技、美麗鄉村建設、農事服務、休閑農業等農文旅要素,以展示美麗鄉村、智慧鄉村、生態鄉村的特點,整合涉農資金,吸引社會資本投入,打造功能完備的農業綜合開發現代生態農業示范區,發揮標桿引領作用,為產業興旺夯實基礎。

                                    其次,圍繞市場完善功能,針對當前我國大部分縣域內農業機械和特色農產品交易已具備相當規模,但配套設施不足、管理松散,特別是針對特色農產品的種植養殖、加工、銷售既未形成一個完整的產業鏈,也無市場帶動和窗口展示的現狀,城投可考慮規劃建設特色農產品交易和冷鏈大市場、農業機械交易大市場等,為提升區域農業社會化服務夯實基礎。

                                    亦可以考慮,圍繞區域生態補齊短板,堅持源頭減量、過程控制、末端利用的治理路徑,以發展有機肥等農業服務業產業為導向,以畜禽規模養殖場等建設或改造為重點,推廣節水養殖、發酵飼料等綠色新技術新模式,建設功能完善的規模養殖場糞污處理、農用有機肥生產、沼液儲運等配套設施,全面推進畜禽養殖廢棄物資源化利用、秸稈等農業廢棄物綜合利用,加快構建種養結合、農牧循環的可持續發展新格局。

                                    (二)以強化資金保障為要

                                    鄉村振興和農業產業發展的資金瓶頸的確是一個大問題。從解決資金問題,以及充分發揮城投公司在創新鄉村振興投融資模式的角度出發,筆者建議從以下兩個方面著手。

                                    1.各地政府要健全投入保障制度,創新投融資機制,加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局,確保投入力度不斷增強、總量持續增加。同時要充分發揮各地“農投”類城投公司在項目融資、引導和培育新興產業等方面的重大作用。鄉村振興所需要的先期大量基礎建設資金,絕大部分依賴于政府對城投的投入,通過注入經營性資產(特別是經營性土地),加大資本金投入,為城投開展鄉村振興事業奠定堅實基礎。同時,應充分發揮城投公司在“融、投、建、管”一體化方面的作用,協助政府提升財政資金使用效率和公用服務質量,把鄉村振興涉及的“規劃、融資、投資、建設、運營”等各項職能,由城投統籌實施,資金集中規劃、項目集中管理,進一步發揮市場化的效率,實現效能提升和物有所值。

                                    2.構建并完善“一表兩池”,實現項目的動態投融資平衡機制。其中,“一表”是指現金流量表。城投應逐步建立并完善基于項目的資金動態平衡機制。通過開展項目投資建設運營策劃以及配套的投融資規劃,充分考慮到自有資金、資產注入、涉農資金整合利用、政策性資金支持等因素,對項目現金流缺口進行財務測算,實現長期動態的平衡。

                                    而“兩池”則指資金池和資產池。各級地方政府應集合土地收益、基金收益、地方政府債券、專項補貼、土地資產注入等方式構建資金池全面支持鄉村振興項目建設。特別是將鄉村項目實施涉及的土地收益、基金收入及村居土地綜合治理新增用地指標跨區域交易收益注入城投,以此完善資金池的建設。同時優先安排土地整理的項目,確保新增耕地指標和城鄉建設增減掛鉤指標的適度增長規模,后期交易收益滿足村居建設與還本付息所需資金需求,創新資產池的建設。

                                    筆者在這里特別指出的是,以新增耕地指標和城鄉建設增減掛鉤指標作為融資質押,這是城投公司在鄉村振興投融資模式的重大創新。土地資產與土地資本,是鄉村振興必須面對的重要資金來源和資本化要素。耕地指標增減掛鉤、占補平衡、高標準農田產能指標等土地城鄉交易、跨區域交易所帶來的資金,將成為鄉村振興乃至我國新型城鎮化建設最重要的資金來源。目前跨省域的土地流轉政策已無太多限制,城投需要在這方面積極參與其中并發揮重要作用。

                                    (三)以強化外部合作為上

                                    從長期來看,鄉村振興是一項系統性工程,是人力、物力、財力的有機結合,是戰略、人才、資源的有效統一。無論從資金、技術還是人才等多個方面,對于目前正處于轉型時期或未完全實現市場化轉型的“農投類”城投而言,開展更加專業化的“三農”產業,選擇強化與外部機構合作是上策。

                                    除了資金問題,農業項目的產業鏈薄弱與供應鏈缺失是造成農業產業項目落地難的又一重要原因。從整個產業鏈來看,目前我國農業相關業務的上下游產業不完善,相關配套產業也相對缺乏,一個項目絕對不可能孤立存在,所有環節都要單個主體去做又不現實,凸顯產業鏈中存在的短板和斷點。而從供應鏈上看往往也存在缺失。農業盡管重要但短期還屬于弱勢產業,靠市場自發完成產業鏈的完善和供應鏈的健全需要相當長的時間。

                                    如何實現從產業補鏈到產業集中,再到產業集聚,最終到產業集群的轉化,筆者認為:基于“弱鏈缺鏈”這種現狀,城投應在地方政府主導的總體框架下,積極爭取地方政府支持并聯合社會資本共建主導產業和優勢產業的產業鏈和供應鏈條。接下來可以考慮采取與社會資本共同建設諸如農業產業示范園區模式,在園區內形成完整的產業集中,以此起到引領示范作用。同時對產業進行孵化培育,帶動周邊農民參與產業中來,不斷發展壯大產業規模,構建和完善產業體系,進而由產業集中形成產業集聚。待產業規模達到一定程度時,應付形成對資本的吸引效應,引進央企、外埠國企和社會資本進一步壯大產業規模進而形成產業集群。

                                    五、結束語

                                    在目前及未來一段時期我國廣義財政周期整體收縮,嚴控地方政府債務大背景下,鄉村振興領域是為數不多的仍受到政策支持和資金傾斜的領域,無論從這一戰略的重要性、時間部署、區域廣度、涉及范圍、投入資金和資源等,都值得正處于市場化轉型的城投公司給與高度重視并充分挖掘其中的潛在機會,在整體信用風險陰霾未消的環境下,承擔鄉村基礎設施和公共服務等建設重要項目的城投企業,面臨著太多的機遇和挑戰。

                                    本文為睿立方咨詢原創,轉載請聯系:marketing@cnricc.com。

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