新形勢下,城投公司解決投融資難題的策略選擇

                                    文/王艷 許宏宇

                                    摘要:我國經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱的三重壓力,中央經濟工作會議提出適度超前開展基礎設施投資,同時也要堅決遏制新增地方政府隱性債務。城投公司作為基建投融資的主要力量,必將承擔適度超前基建的任務, 如何有效解決資金問題,轉型是關鍵,同時還要把握好發展與債務風險防范之間的關系。

                                    一、  城投公司面臨的新形勢

                                    (一) 經濟發展面臨三重壓力,適度超前開展基建成擴內需、穩經濟重要抓手

                                    2021年中央經濟工作會議指出當前我國經濟發展面臨“需求收縮、供給沖擊、預期轉弱”三重壓力,2022年經濟工作要穩字當頭,各地區各部門要擔負起穩定宏觀經濟的責任,各方面要積極推出有利于經濟穩定的政策,政策發力適當靠前。財政政策上,由2020 年“保持適度支出強度” 改為更加積極的“保證財政支出強度”,并新增“加快支出進度”和“適度超前開展基礎設施投資”表述。貨幣政策上,“穩健的貨幣政策”的取向繼續不變,要靈活適度,保持流動性合理充裕。央行副行長劉國強表示:一是要充足發力,把貨幣政策工具箱開得再大一些,保持總量穩定;二是精準發力,要致廣大而盡精微,金融部門不但要迎客上門,還要主動出擊,按照新發展理念的要求,主動找好項目,做有效加法,優化經濟結構;三是靠前發力,一年之計在于春,我們要抓緊做實,前瞻操作,走在市場曲線的前面,及時回應市場的普遍關切。

                                    基建投資短期來說是逆周期調節的重要手段,中長期來說也是構建新發展格局的重要一環。在需求收縮、供給沖擊、預期轉弱的三重壓力下,適度超前開展基建投資,是擴大內需戰略的重要支撐,是應對外部環境沖擊、托底經濟增長的重要考量,也是強化既有經濟優勢、壯大未來發展動能的內在要求。

                                    與傳統基建投資不同,適度超前開展基建投資要加快補齊基礎設施、市政工程、農業農村、公共安全、生態環保、公共衛生、物資儲備、防災減災、民生保障等領域短板,要推進既促消費惠民生又調結構增后勁的新型基礎設施建設、加強新型城鎮化建設、交通、水利等重大工程建設(“兩新一重”項目),推進鄉村振興、綠色能源等“雙碳”項目建設。

                                    (二) 投融資體制改革持續深化,地方政府隱性債務嚴監管基調不變

                                    2010年6月10日,《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發〔2010〕19號)中首次提出對地方政府融資平臺進行規范、清理和整頓。2014年,《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)的發布及新預算法的實施,宣告以地方政府信用支持、以政府投融資平臺作為主要城建融資渠道的傳統城建投融資體制將逐步走向終結。2016年7月18日,《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》(中發〔2016〕18號)對外發布,明確了投融資體制改革的頂層設計,新一輪投融資體制改革就此全面展開。2019年7月1日起,我國政府投資領域第一部行政法規——《政府投資條例》(國令第712號)正式實施,旨在依法規范政府投資行為、充分發揮政府投資作用、提高政府投資效益、激發社會投資活力。

                                    國家及地方政府不斷出臺政府投融資體制改革及政府債務管理的相關政策,我國投融資體制改革持續深化,2021年以來,地方政府隱性債務監管加嚴;竟芸厮悸罚骸翱刂圃隽,化解存量”,“開明道、堵暗道”、“調整債務結構”。一是堅決遏制隱性債務增量,對化債不實、新增隱性債務的要嚴肅問責;二是加大、加快地方政府債券發行力度,同時結合特殊再融資債發行,全域無隱債試點與建制縣(區)隱債化解試點擴容同步推進。2021年10月,經國務院批準,廣東省、上海市先后宣布啟動全域無隱性債務試點。2022年1月,北京啟動全域無隱債試點。同時,2019年12月,首批建制縣(區)隱性債務化解試點推出,地方納入試點后可發行地方政府債券(省代發)置換部分隱性債務,納入試點的主要是貴州、云南、湖南、甘肅、內蒙古、遼寧六。ㄗ灾螀^)的部分縣市。2020年以來建制縣隱債化解試點擴容,如2021年1月,根據財政部網站,溫州市鹿城區入選國家級建制縣化解隱性債務風險試點,獲批再融資債券35億元。

                                    表1.png

                                    二、  城投公司解決投融資難題的策略選擇

                                    (一)厘清政企關系,建立政企合作、政企分享的基建投融資機制

                                    城投公司承擔基礎設施建設任務,關鍵是厘清公司與政府之間的投融資關系,建立政企合作、政企分享的基建投融資機制。對于純公益性項目由地方政府發行一般政府債券進行投資建設,城投公司可以通過委托代建方式進行實施;對于有一定收益的準公益性項目,可以由地方政府發行專項債券解決資金,也可以通過特許經營方式由城投公司進行市場化融資,政府給予財政補助(資金或可經營資源)。對于經營項目,由城投公司完全進行市場化運作,公司要加強投資管理,建立專業化的投資管理體系,以市場化方式進行前期論證和投資決策,并強化項目投中、投后管理,降低投資風險。

                                    (二)加快市場化轉型,提升主體信用級別

                                    良好的主體信用等級是企業利用資本市場和對接各類金融資源開展融資活動的前提條件之一,有利于提高融資效率和降低資金成本。影響主體信用級別包括宏觀經濟環境、國家政策、區域環境、行業風險等外部因素,也包括發行人自身的因素,如發行人的業務狀況、管理能力、資產規模與質量、財務實力以及外部支持等。城投公司一方面要加快市場化轉型,強化公司自身信用,推動資產及業務整合重組,做大做實做強資產,提升公司盈利能力和綜合競爭力。二是利用好政府間接信用,持續獲取政府在政策、資本金、經營性資產、重點資源及項目上的支持。

                                    (三)建立項目儲備庫,提前做好投融資規劃

                                    以當地政府“十四五”規劃為指引,在公司整體發展戰略的總體框架下,根據公司的主導產業或業務板塊、資源能力等,提前籌劃項目,對項目進行分析,最終形成項目清單或項目庫,同時對入庫項目按照輕重緩急、擇優遴選的原則進行合理排序。項目庫實行動態滾動管理,形成建成一批、淘汰一批、充實一批的良性循環機制。具體項目選擇上,比如智慧農業、智慧水利、智慧旅游、智慧物流等新基建項目、縣城城鎮化補短板強弱項項目、交通、能源、農林水利、生態環保、產業園區基礎設施、保障性安居工程等領域項目等。

                                    對項目庫中羅列的項目進行融資方式、融資規模、配置結構及時間進度等的統籌規劃與協調安排,與銀行、券商等金融機構提前做好融資對接,分析項目的可融資性。對一些重大復雜項目,比如片區綜合開發項目,提前做好投融資方案設計,研究項目投融資模式及關鍵商務條件,設計項目盈利模式,充分挖掘項目潛在收益,進行投資測算和投入產出現金流量分析,為后續融資(或社會資本/合作方的引入)做好前期準備。

                                    (四)拓寬投融資渠道,創新投融資模式

                                    在剝離政府融資職能之后,城投公司必須通過市場化融資解決項目資金問題。

                                    1、積極爭取地方政府專項債券資金及上級專項資金,合理利用“專項債可用于重大項目資本金,并允許配套市場化融資”政策額,促進項目現金流與貸款條件匹配,做好與銀行信貸投放的配套銜接。

                                    2、從融資難易的角度出發,銀行貸款仍是城投公司首選融資渠道,公司應充分利用國家在基建、產業上的金融支持政策,積極對接開發銀行、政策性銀行資金。

                                    3、城投債是城投公司的重要融資渠道,一是要獲取AA主體信用評級,二是在于優質項目的選擇,以及項目經營性收入的挖掘和構造。

                                    4、資管新規實施以來,非標融資產品受到了嚴格限制,但仍然是城投公司融資的重要補充,尤其是信用級別較低的城投公司,融資租賃、發行理財直融工具、北金所債權融資計劃等都是可供選擇的融資產品。

                                    5、城投公司作為發起主體的政府引導基金,能夠有效撬動金融資本、民間資本和社會資本,發揮財政資金杠桿作用。

                                    6、推動基礎設施REITs健康發展,有效盤活存量資產,形成存量資產和新增投資的良性循環是資本市場改革發展的一項重要部署。2021年6月21日首批9個試點項目順利上市,標志著我國公募REITs市場建設邁出關鍵一步。隨著基建項目逐漸進行運營階段,城投公司可提前謀劃布局。

                                    7、混改是新一輪國資國企改革的重要抓手,不僅有利于實現國有和非國有企業的優劣勢互補,倒逼公司完善現代企業制度,也是吸引社會資本投資,解決資金問題的有效方式。一方面,對于公司缺乏技術、人才、運作管理經驗的項目或新業務,可以通過合資合作方式吸引外部資本;另一方面,對于較為成熟的業務,也可以通過混改方式,引入戰略投資者,實現產權多元化,以股權換技術、換機制、換管理,同時獲取國有資本增值收益。

                                    8、國有資產證券化(上市)作為國企優布局、調結構的重要手段,也是打通城投公司股權融資市場化通道的主要資本運作方式,兼備“紓困”和“轉型”雙重功能。城投公司的定位之一就是通過產業園區建設、招商引資、產業孵化等手段助推產業轉型升級,對于合資合作的一些子公司可以積極謀劃上市,或者將優質資源裝入上市公司,獲取資產溢價。

                                    9、在地方政府隱性債務監管的背景下,各地不斷創新并探索新的融資模式,比如ABO,“EPC+F+O”或“投資人+EPC”或“投資合作+EPC”等,該類模式一般應用于帶有區域綜合開發性質的大型或特大型項目。

                                    (五)平衡好發展和風險防控間的關系,有效防范隱性債務風險

                                    目前我國對政府舉債采取終身問責制。為了遏制隱性債務增長勢頭,早在2017年,財政部等部委發文嚴禁地方政府借融資平臺公司、政府投資基金、PPP、政府購買服務等名義變相舉債,并公開問責,2018年曾掀起一場問責風暴,十多個省份公開問責地方違法違規舉債。2021年以來隱性債務監管強化,針對金融機構和地方政府的問責持續。因此,城投公司應熟悉并正確理解地方政府債務管理相關政策,準確把握轉型發展與債務風險防范間的關系,重點評估投融資模式的合規性,嚴控地方政府隱性債務風險。比如在進行非標融資時,售后回租標的資產不能選擇難以變現、無法產生現金流的公益性資產作為租賃物,否則將構成違規;又如財金函〔2021〕40號指出,“授權-建設-運營”(ABO)、“融資+工程總承包”(F+EPC)等尚無制度規范的模式實施項目,存在一定地方政府隱性債務風險隱患,因此,在探索此類創新融資模式時,應重點對合規性進行評估,核心要關注項目是否能夠實現自平衡。

                                    本文為睿立方咨詢原創,轉載請聯系:marketing@cnricc.com。

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